神奈川県鎌倉市携帯基地局条例の課題
報告者：携帯基地局の電磁波を考える鎌倉の会・会員
神奈川県鎌倉市携帯電話等中継基地局の設置等に関する条例は、携帯基地局の電磁波を考える鎌倉の会が行った陳情が、鎌倉市議会２００８年９月の定例会において、全会一致で採択されたことを受けて作られた条例です。素案のパブリックコメントを経て、条例案は２０１０年２月の定例会で議決され、同条例施行規則とともに同年４月１日に施行しました。
１．条例制定における鎌倉市のスタンス
神奈川県鎌倉市の内外から、多くの熱心な意見が寄せられたパブリックコメントの結果、報告の中で神奈川県鎌倉市が明らかにした基本姿勢は、健康面に対し、国の見解を超えた安全基準を考慮した条例を市が独自に策定することは困難で、条例の目的は紛争の未然防止に絞るというものでした。
紛争の未然防止については、議会の賛同を得られるように、陳情の中に掲げたことではあります。しかし、できあがった条例からは、何故紛争が起きるのかということ、紛争が生じる背景に携帯基地局の発する電磁波の影響に対する市民の不安があること、などへの視点が全く見いだせませんでした。いきなり、紛争の防止を掲げた、落ち着きの悪い構成です。ちなみに、条例の所管課である神奈川県鎌倉市・市民相談課は、本条例は手続き条例であると開き直っています。
それでも、条例の施行に際し私たち陳情者グループは、予防原則の理念は掲げられなかったものの、住民が基地局建築計画を着工前に知る権利を保障した内容になっていると前向きに評価し、市民と行政の双方において基地局の電磁波に対する関心が高まれば、条例を有効に使いこなせるのではないかと期待しました。
２．条例の落としどころ
この条例では、基地局設置計画の住民への周知を事業者の責務と位置づけ、住民の理解のもとに事業を進めるよう求めて、事業遂行のそれぞれの局面で計画届出書、説明実施報告書、使用開始届、計画廃止届といった文書を市に提出するよう規定しています。第４条は事業者の責務として、携帯電話等中継基地局の設置等をしようとするときは、近接住民等の意見を聴き、紛争の防止に努めなければならないというものですが、ここで示した近接住民等とは、近接住民（基地局からの水平距離が基地局の地上からの高さの２倍以内における土地・建物所有者、占有者と基地局の立つ敷地の隣地の所有者等）と近接住民の属する地縁団体とを、ひとつに括ったものです。
周知の範囲に地縁団体を組み込ませたことが、条例策定の落としどころであったとも言えます。言うまでもなく、個々の基地局から発せられる電波の供用範囲を周知の範囲とするのが、理にかなっています。しかし、供用範囲が半径３００メートルや４００メートルあるいはそれ以上となる場合もあり、供用範囲内の住民に周知し合意を得るように努めるという規定にすると、合法的に事業を進める民間事業者にそのような多大な負担を求めることで、条例としての違法性を問われかねないという恐れを、市の条例策定担当部局は抱いたのです。また、もう少し範囲を狭めて、半径１００メートルとか１５０メートルという具体的な数値を設けるには、国際的に通用する指針などからその根拠を持ってこなくてはならないと考えましたが、適当なものがありませんでした。そこで便宜的に登場したのが地縁団体だったわけです。
条文に周知の範囲（近接住民等）に地縁団体を組み込んだことが、条例に実効性をもたらしたかどうかは、地縁団体説明会の開催状況に端的に示されるはずだと考えました。その開催状況は、事業者から市に提出される計画届出書や説明実施報告書を情報公開制度を使って入手すれば把握することができるわけです。
３．基地局設置場所情報の非公開
（１）異議申立で公開を勝ち取る
ところが、神奈川県鎌倉市は、条例施行後１ヵ月余が経った２０１０年５月の連休明けに、説明実施報告書の閲覧にあたり、基地局の設置場所等については、市名単位『鎌倉市』とし、字（あざな）名以下は不開示とするという、取扱い基準を突如公表しました。
字（あざな）名以下が不開示という取扱基準を、情報公開にも適用させてはならない、と考え、同年６月上旬に、その時点で事業者が市に提出済みの計画届書と説明実施報告書を情報公開請求しました。そして、予期したとおり設置場所が判明できないように墨塗りを施した文書が一部公開されたのを受けて、この一部公開処分の取消しを鎌倉市長に求める異議申立を行いました。
この異議申立は、鎌倉市情報公開個人情報保護審査会に諮問され、申立から９ヵ月後の２０１１年４月、情報公開条例６条５号（物理的な破壊活動を誘発するおそれ）に該当するとした実施機関（鎌倉市）の判断には合理性がなく、設置場所情報は公開することが妥当であるという、審査会の答申を引き出すことができました。
（２）事業者による異議申立に審査会が逆転非公開答申
しかし、この審査会答申により、基地局設置場所の非公開問題に決着がついたと思われたのは、束の間のことでした。審査会により公開妥当と判断された文書は、条例施行後２ヶ月余りの期間の届出文書に過ぎなかったので、答申の翌月、改めて情報公開請求を行いました。今度は、施行後１年以上に及ぶ期間の届出文書です。この請求に対し、鎌倉市は４月に審査会が出した答申に従って、設置場所情報を公開する決定をしました。ところが携帯電話事業者５社が、市の決定を不服とする申立てをしたため、文書の公開はお預けになり、設置場所情報公開問題は、またもや鎌倉市情報公開個人情報保護審査会に諮問されるところとなってしまったのです。
そして、２０１２年６月１日付で通知された２回目の審査会答申は、基地局の設置場所が特定できる情報は、非公開とすることが妥当という結論でした。審査会は前年に出した判断を自ら否定したのです。
審査会は判断を変えた理由として、(1)請求対象文書が１年１ヶ月の間の提出文書のため利害関係を有する者の範囲が増大した、(2)前回の異議申立（保坂が申立人）で市が掲げた非公開理由は情報公開条例６条５号（犯罪の予防等に関する情報）だけだったが、事業者５社は非公開の根拠として、６条１号（個人に関する情報）、同条２号（法人等に関する情報）、同条６号（法令秘情報）にも該当すると主張した、(3)異議申立人各社により、過去に被った基地局破壊の実例が報告された、等を挙げました。
このうち、(1)はもとよりナンセンスであり、(2)は事業者の言い分を鵜呑みにしただけの判断です。特に、基地局の設置計画は高度な企業ノウハウという事業者の言い分は、過去に同種事例で内閣府の審査会が非開示妥当の判断を出した際にも、キーワードとして登場していますが、次にどこに建てるかは、高度な企業ノウハウでも何でもなく、関心のある人なら察しがつくことです。神奈川県鎌倉市では、市民グループにより町をくまなく歩き、目視で確認できた基地局を地図に落としていく、基地局マップづくりの活動も行われています。この活動を実践したメンバーは、次に事業者が基地局を建てようと考える場所は自ずとわかると言います。鎌倉市の場合、谷戸（周りを小高い山や丘陵に囲まれ、谷が細長く続くような地形）の入り口は、まず設置ポイントになると考えて差し支えありません。審査会は弁護士や大学教授など有識者と呼ばれる人たちによって構成されますが、そういう人たちが、常識的な市民感覚による判断ができず、事業者の見せかけの専門性に理があると考えてしまったのは残念なことです。
(3)については、各社それらしい事例をかき集め数を多く見せたと考えています。よい例が、ＫＤＤＩの意見書にあった、２００５年４月〜２０１０年１０月までの５年半に全国で７０余件の基地局設備への危害という記載です。公開妥当の答申をひきだした異議申立ての際に、総務省総合通信基盤局電波部移動通信課の担当者の発言（２００６年以降で基地局ケーブルが遮断された事例を１件把握している）を援用しました。この発言は２０１０年９月７日になされたもので、２００６年〜２０１０年９月という期間は、ＫＤＤＩが危害件数を示した５年半の時期とほぼ重なります。全国で７０余件の基地局設備への危害が総務省に報告されていなかったのは、本当に危害があったとしたら、おかしなことです。
審査会答申の記載の中で特に気になったのは、意見聴取において説明された基地局への破壊活動の事例等の中に、発生の日時や場所や方法等の近接性から、基地局のリストを作成して、計画的に破壊活動を行ったのではないかと推測される事例も存在したというくだりです。そこで、意見聴取時に事業者が審査会委員に提示した、文書や資料を利害関係人の立場で市の審査会担当者に請求したところ、「委員に示した後回収することを条件に示してもらった文書であるため、市には残っていない。審査会意見聴取の記録も非公開である」との回答でした。何をもって、基地局のリストを作成して計画的に破壊活動を行った事例があると審査会が判断したか、客観的に検証することはできないのです。神奈川県鎌倉市が事業者に対し、陳述終了後の資料の回収を約束するほど、下手に出る必要がどこにあるのか理解できません。それに加え、わざわざ情報公開請求で基地局の設置場所を調べて破壊行為に及ぶなどという、お目出度いテロリストなどいるわけがないという条理が、審査委員に理解されなかったのも納得できない話です。
４．めげずに条例改正へシフト
ともあれ、設置場所情報の公開問題は一段落し、長期間にわたり宙ぶらりんの状態になっていた公開請求文書が、設置場所情報非公開の状態で２０１２年８月２８日にようやく公開されました。その結果、後追いで請求した鎌倉市・市民相談課作成の基地局設置受付簿の記載情報と合わせて、条例施行後２０１２年８月までの２年５か月の間に、事業者が市に提出した届出文書と説明実施報告書の全体像が、設置場所情報を除いて把握できました。
それは、２年５か月の間に１１３件の計画届出書が出され、９２件で近接住民への説明が行われたが、その中で、説明会が開催されたのはたった８件に過ぎないということです。説明会の開催が極めて少ないのは、事業者からの説明を受けた地縁団体の代表者（町会長、自治会長）が、独自の判断で設置計画を承認し、説明会の開催は不要であると回答するケースが、圧倒的多数であったためです。せっかく条例ができたにもかかわらず、９割以上のケースで、設置計画が基地局至近の住民・地権者と自治会長にしか知らされず、周知が不徹底では、条例を作った意味がありません。
そこで、この実態を示して、条例の改正を求めようということになりました。鎌倉の電磁波を考える連絡会の協力のもとに、私が陳情者になって、鎌倉市議会の２０１２年９月定例会に条例改正を求める陳情を行いました。陳情の趣旨は、「自治会長を介さずに事業者が直接基地局設置計画の周知を行う住民の範囲を広げる」「近接住民等への説明の実施とその報告は、手続きとして行われれば事足りるのではなく、『近接住民等の理解を得る』という条例の趣旨に立ちかえる」の２点です。嬉しいことに、陳情は諮問された総務常任委員会の２０１２年９月１４日の審査で総員賛成、そして続く２０１２年９月２７日の本会議で採択となりました。４年前の同じ９月議会で条例制定に賛意を表明した市議会が、条例改正に再び舵を取ってくれたのです。
もっとも、この陳情は、議会に対し陳情の趣旨を考慮した条例改正に向けて尽力してほしいと要請したものなので、本当に大変なのは、陳情が採択された後、具体的にどう改正させるかということになります。
この条例が施行された後に、同種の条例の制定が期待された太宰府市でも八王子市でも、条例の制定は成りませんでした。神奈川県鎌倉市の条例は、基地局問題を解決する決定版のようなものではありませんが、条例があることにより、基地局の電磁波問題の存在を知る人の輪が広がることは確実です。条例の使い勝手を少しでもよくして、他市がこれに続いてくれることを願っています。
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