●2月28日までガイドライン案等の意見募集
個人情報保護委員会は、2022年1月28日から2月28日まで、2021年5月の個人情報保護法改正による自治体の個人情報保護条例改正のためのガイドライン案などのパブリックコメントを行っている（意見募集はこちら ）。来年３月までに、すべての自治体が条例改正を迫られている。「地方自治体のみなさまへ 個人情報保護を引き下げないでください」アピール にあるように、自治体が住民情報を守るために長年取り組んできた個人情報の取得・利用・提供等の制限や有識者・住民代表の参加する審議会によるチェックなどの条例の規定を、来年４月以降は「許容されない」として「リセット」(平井前デジタル大臣国会答弁 )しようしている。こちら 参照）。
●保護を後退させ、地方自治を破壊し、国会を無視
この個人情報保護委員会の姿勢は、日弁連の「地方自治と個人情報保護の観点から個人情報保護条例の画一化に反対する意見書」 (2021年11月16日) が指摘するように、個人情報保護を後退させ、デジタル社会におけるリスクを増大させるだけでなく、条例制定権を不当に制約し憲法の地方自治の本旨を否定するものだ。附帯決議 しているという立法府の意思も無視するものだ。
●「技術的助言」だが従わないと法違反！？
このガイドラインは、 普通地方公共団体に適用される部分については、地方自治法第245条の4第1項の「技術的な助言」だが、「ただし、本ガイドラインの中で、「しなければならない」、「してはならない」及び「許容されない」と記述している事項については、地方公共団体の機関及び地方独立行政法人についても、これらに従わなかった場合、法違反と判断される可能性がある。」と書いている（ 1 本ガイドラインの目的 ）。答弁していた 。
このガイドライン案にはさまざまな問題があるが、重要な論点として次の点を見ていきたい。
●個人情報保護審議会への諮問を不当に制約
多くの自治体の個人情報保護条例では審議会を設置して、行政の個人情報の利用をチェックしてきた。名称や構成員や開催状況等はさまざまだが 、住民の自治体行政に対する信頼を支えてきた。国にはマイナンバー利用事務での「特定個人情報保護評価」を除けばこのようなチェックの仕組みはなく、国の個人情報保護の遅れを象徴している。日弁連の意見書 は、審議会の意義について次のように述べている。
審議会に個人情報保護に関する重要な政策（個人情報保護条例の改正等）について諮問したり，個人情報保護条例の規定に基づき，要配慮個人情報の取扱い，目的外利用・提供，オンライン結合，本人外収集等原則として禁止とする事項について審議会への諮問を経て例外的に認めることができるようにしたりすることにより，地方公共団体における個人情報保護と行政運営上の利活用の必要性とを調整してきた。
この重要な審議会への諮問を、改正個人情報保護法 では限定する規定をしている。
第129条（地方公共団体に置く審議会等への諮問）専門的な知見に基づく意見を聴くことが特に必要であると認めるとき は、審議会その他の合議制の機関に諮問することができる。
この法律も問題だが、個人情報保護委員会のガイドライン案 （56頁～ 9‐4 地方公共団体に置く審議会等への諮問）は、さらに法律にない制限をつけている。
「特に必要な場合」とは、個人情報保護制度の運用やその在り方についてサイバーセキュリティに関する知見等の専門的知見を有する者の意見も踏まえた審議が必要であると合理的に判断される場合をいう。個人情報の取得、利用、提供、オンライン結合等について、類型的に審議会等への諮問を要件とする条例を定めてはならない 。
なにを「専門的知見」とするかは自治体が判断することで、「サイバーセキュリティに関する知見」には限定されない。個人情報保護委員会も例示だとしている。問題は個人情報の取得、利用、提供等について、類型的な審議会等への諮問を認めないという点だ。審議会の審議内容の大部分は取得・利用・提供の判断だ。日弁連の意見書が指摘している審議会の果たしている役割は、単にガイドラインに照らして判断すれば済むような矮小なものではなく、個人情報保護の後退は明らかだ。
●法改正の趣旨も超える保護委員会の強圧的姿勢
個人情報保護委員会は、このような不当な制限の根拠を「改正法の趣旨」によるとしている。「個人情報保護制度の見直しに関する最終報告」 (2021.12)では、「法制化後は、法律による共通ルールについて国がガイドライン等を示し、地方公共団体等はこれに基づきあらかじめ定型的な事例について運用ルールを決めておく ことにより、個別の個人情報の取扱いの判断に際して審議会等に意見を聴く必要性は大きく減少する ものと考えられる。」(40頁)と、自治体が定型的な運用ルールを決めることは認めている。このような役割は今後も求められる 」と、審議会の役割を評価している。
また政府の立法担当者も、審議会への諮問は自治体の内部手続であり否定されないが、共通ルールを定め個人情報保護委員会が解釈することになり諮問の必要性は低下するので、改めて諮問の必要性を精査するように、と以下のように解説している（「一問一答令和３年改正個人情報保護法 」2021.11.25商事法務 Ｑ55への回答）。地方自治の本旨をふまえれば、自治体の判断に委ねるのは当然だ。個人情報保護委員会の強圧的姿勢は際立っている。
１ 審議会への諮問は、地方公共団体の機関の間で行われる内部手続であり 、改正法の施行後も、地方公共団体の長等が、意思決定に際して審議会等の意見を聴くこと自体は否定されません 。必要性は低下する ものと考えられます。本来必要ない場面で審議会等に諮問する事態が頻発するとすれば 、改正法全体の趣旨に照らし、望ましくないとも考えられます 。諮問の必要性を改めて精査 することを求めています。
●センシティブな要配慮個人情報の保護が後退
多量の住民情報を管理する自治体にとって、機微性の高いセンシティブ個人情報の保護は特に重要になる。多くの自治体の条例では、思想信条や差別偏見につながる個人情報は収集を原則禁止し、法令の定めや審議会の意見を聞いて必要があると判断したときだけ収集する扱いをしてきた。
｢改正個人情報保護法について｣(2016.11.28個人情報保護委員会) 自治体のセンシティブ個人情報の対象は、法が定める「要配慮個人情報」と重なるところもあるが、自治体ごとの長い個人情報保護の検討の歴史のなかで様々な規定がされており、違いも少なくない。改正個人情報保護法 は第60条５で「条例要配慮個人情報」 を新設した。法で定める要配慮個人情報を除き、「地域の特性その他の事情に応じて、本人に対する不当な差別、偏見その他の不利益が生じないようにその取扱いに特に配慮を要するものとして地方公共団体が条例で定める記述等が含まれる個人情報」とされている。ただ条例要配慮個人情報は、条例を定めた地方公共団体等が保有する個人情報にのみ適用される。 「最終報告」 40頁） 、法律でもガイドラインでも「地域の特性」と「その他の事情」とされ特に限定はしていない。ただガイドライン案 では、条例に規定する場合は委員会に事前に相談することが望ましいとしている（4‐2‐6 条例要配慮個人情報）。自治体が必要と認める対象は規定すべきだ。
問題はガイドライン案が、要配慮個人情報も条例要配慮個人情報についても、「法に基づく規律を超えて地方公共団体による取得や提供等に関する固有のルールを付加したり、個人情報取扱事業者等における取扱いに固有のルールを設けることは、法の趣旨に照らしできない。」としていることだ。個人情報保護委員会のＱ＆Ａ案 では、 Ｑ３－２－１でその理由をこう説明している。
法では、要配慮個人情報の取得について特別の規定を設けていませんが 、個人情報全般について、その保有は法令（条例を含む。）の定める所掌事務又は業務の遂行に必要な場合に限定することとされており（法第 61 条第 1 項）、要配慮個人情報の取得が可能となる範囲は、要配慮個人情報の取得制限規定による場合と、実質的に同様となっており、法律の規律と重複するこのような規定を法施行条例で設けることは許容されません。
しかしこのＱ＆Ａ案のように、国は要配慮個人情報の取得について特別の規制をしていない。収集制限を見ても、法律と条例は「重複」していない。
●個人情報の「収集」を規制しない国の法律
多くの自治体の条例では、個人情報の収集について、利用目的を明らかにして本人から直接収集することを原則とし、 例外として本人以外からの収集を、本人の同意がある場合や緊急の場合、本人から収集できない場合、審議会が認めた時などに限定してきた。自分の情報の扱いを自分がコントロールするためには、本人が情報を収集されていることを知り、その目的を知ることが出発点になるからだ。最小限に限定 するよう規定している。これはとかく行政機関が個人情報を集めたがることに対して、収集情報の精査を求めるもので、ＧＤＰＲ （ＥＵ一般データ保護規則）がデータ保護バイデザインの原則から、 特に個人データの取扱いの最小化などを求めている（前文７８項）ことを先取りするような規定だ。
一方、国の個人情報保護法には、行政機関による個人情報の収集を規制する考えがない。条例が国基準化すると個人情報保護法が自治体に適用され、いままでの自治体の条例は「リセット」され収集規制がなくなる。改正個人情報保護法 で行政機関等における個人情報等の取扱いとして規定しているのは、以下のようなことだ。相当の関連性 を有すると合理的に認められる範囲」で（本人が知らないまま）利用目的を変更できる。本人から 直接書面（電磁的記録を含む）に記録された当該本人の個人情報を取得するときは 、本人に利用目的を明示することになっているが、そもそも本人からの収集原則がなく、第三者から利用目的を本人が知らないまま収集される。
●条例の画一的な国基準化は憲法違反の疑いも
個人情報保護委員会のガイドライン案 では、法に規定されていない「本人からの収集原則」などを条例に規定することは「許容されない」としている。
個人情報保護やデータ流通について直接影響を与えるような事項であって、法に委任規定が置かれていないもの（例：オンライン結合に特別の制限を設ける規定、個人情報の取得を本人からの直接取得に限定する規定）について、条例で独自の規定を定めることは許容されない 。 （11 条例との関係）
法にない規定を条例で定めることは許容されないというのは、上乗せ条例の否定であり自治体の条例制定権を侵害する。個人情報保護の後退だけでなく、地方自治も損なう。日弁連の意見書 は、次のように憲法違反の疑いを指摘している。
憲法は，地方自治の本旨を規定し（第92条），地方公共団体に条例制定権を保障している（第94条）。・・・ 法律により，既にある地方公共団体の個人情報保護制度を強制的に画一化することは，地方自治法の上記諸規定に反するにとどまらず，憲法の保障する地方自治の本旨を否定し，条例制定権を不当に制約するものであって，憲法違反の疑いが強い 。合憲的に解釈するためには ，地方公共団体の個人情報保護制度を国と同レベルのものに画一化するものではないという解釈運用がなされる必要がある。（9－10頁）
●オンライン結合制限規定の廃止でリスクが高まる
ガイドライン案 は、オンライン結合に特別の制限を設ける規定について、条例で独自の規定を定めることは許容されないとしている （11 条例との関係） 。 日弁連意見書 は個人情報保護委員会の姿勢を「オンライン化における安全性の確保という課題を軽視するもの」と指摘し、以下のようにその必要性を述べている。
オンライン化における安全性の確保はデジタル社会を成立させるための基盤であり，原則禁止はそのような基盤に資する制度である。デジタル社会におけるリスクを増大させ，個人情報保護の後退 をもたらすものである（6頁）。
国でも行政機関等の間の情報連携を目的としたマイナンバー制度では「特定個人情報保護評価制度 」を作り、マイナンバー利用事務については事前チェックを義務づけているが、その他の事務では第三者のチェックなしに利用を進めている。国の個人情報保護の遅れを象徴しており、自治体を見習ってマイナンバー利用事務以外も事前チェックの制度をつくるべきだ。
１ オンライン結合制限規定の趣旨は、情報管理の安全性を確保する点にあると考えられますが、近年の情報通信技術の進展を踏まえると、情報管理の安全性の水準がオンラインであるかオフラインであるかで決まると考えることに合理的な理由は見出せなく なっています。一問一答令和３年改正個人情報保護法 」 55頁
しかしオンラインで自治体の外部とつながることは、自らの自治体の中での情報連携や文書での連携とは異なるリスクがあり、オンラインでつながることのチェックの重要性は変わらない。加害者への漏洩の懸念が払拭できない とする報告書を発表している（報告書 15頁）。利用を決定 していたが、今年２月には機密情報の海外流出を防ぐため、機密性の高い情報の管理は国産クラウドを採用する方針を決めた、と報じられている(2022.2.7読売オンライン ）。報道が事実なら、住民情報や医療・教育などの機密性の高い個人情報をガバメントクラウドで運用するのは漏洩のリスクがあることになる。住民情報の安全管理責任を負っている自治体が、自らクラウド利用をチェックすることを否定する理由はない。ガイドライン案 も、「単なる内部の手続に関する規律にすぎない事項など、個人情報保護やデータ流通に直接影響を与えない事項については、条例で独自の規定を置くことも考えられる。」と述べている（ 11 条例との関係 ）。自治体の創意工夫が求められる。
●課題山積の国基準化 「共通ルール」の見直しを
その他、条例の「国基準化」には、課題が多い。たとえば▼議会は独自に個人情報の取扱を定める必要 ▼行政機関等匿名加工情報の扱い 国会で明らかになった 。当分の間、都道府県・政令指定都市のみに適用され、その他は任意で提案募集可能(附則第7条)とされており、できるだけ運用状況を見てから対応した方がいい。▼死者に関する情報の扱い 最終報告 」では「地方公共団体において、別途、個人情報とは別のものとして、死者に関する情報の保護についての規定を設け、必要な保護を図ることは考えられる。」としており（41頁）、保護水準を低下させない工夫を検討すべきだ。▼個人情報ファイル簿の作成 ▼開示・訂正・利用中止請求 2021年改正自治体職員のための個人情報保護法解説 」183頁～参照（第一法規2021.11宇賀克也・宍戸常寿・高野祥一）
その他にも多くの課題がある。自治体の条例を踏まえて「共通ルール」を定めるのではなく、国の行政機関個人情報保護法のルールを自治体に押しつけたために、個人情報保護の低下や事務負担などが心配される。長年にわたり住民の個人情報を守ってきた条例が、拙速な改正により混乱する虞れもある。
検討過程の問題については当ブログの、「地方自治は「許容されない」?! 個人情報保護委員会の条例対応」 を参照してください。
個人情報保護条例の画一化・国基準化に関する資料は、こちら に収録されています。
